Un avis médical stéréotypé ne suffit pas à justifier une décision administrative
- Grégory Cludts
- 25 nov. 2024
- 7 min de lecture
Dernière mise à jour : 1 déc. 2024
Où contester la décision de l’administration qui retient 60% de mon traitement au motif que l’avis du médecin contrôle décide, sans apporter aucune justification, que je ne souffre pas d’une maladie grave et de longue durée ?
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Compétence du Conseil d’Etat – compétence liée de l’administration vs. objet véritable du recours – contestation de la procédure et de sa légalité
Agents et fonctionnaires publics – maladie grave et de longue durée – contradiction dans les avis successifs du service médical – avis stéréotypés – décision par référence – décision insuffisamment motivée
C.E., arrêt n° 257.583 du 10 octobre 2023 (décision quatre fois référencée par le Conseil d’Etat sur son répertoire juriDict)
C.E., arrêt du 259.490 du 16 avril 2024
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Les faits :
Après avois reçu un avis médical qui constate sa maladie grave et de longue durée, un fonctionnaire se voit, un an plus tard, l’objet d’un avis médical du même médecin qui conclut à l’absence de maladie grave et de longue durée.
Ce faisant, le médecin s’est borné à cocher la mention « oui » ou « non » dans le Formulaire médical « Maladie grave » fournit par la Région wallonne.
Or, en vertu de l’article 431 du Code de la fonction publique wallonne, l’agent en disponibilité pour maladie « a droit à un traitement d’attente mensuel égal au montant de son dernier traitement d’activité si l’affection dont il souffre est reconnue comme maladie grave et de longue durée par le service médical de contrôle ». Si cette affection n’est pas reconnue comme telle, l’agent ne reçoit, en vertu de l’article 429 du même Code, qu’« un traitement d’attente égal à 60 % du traitement d’activité pour un travail à temps plein ».
Le fonctionnaire saisit la chambre de recours contre ce deuxième avis médical. La Chambre de recours lui donne raison et expose :
« Certes l'administration ne peut se substituer à une décision médicale mais des incohérences ou des contradictions doivent être relevées dans ce dossier.
D'une part, le médecin traitant du requérant atteste que la pathologie dont il souffre figure bien sur la liste des maladies graves et de longue durée sur le formulaire du SPW.
Une contre-expertise devra être réalisée afin de réévaluer l'état de santé [du requérant].
D’autre part, la chambre de recours relève, comme le requérant, qu'il y a une carence de procédure au niveau de l’administration.
Vu les antécédents médicaux [du requérant], et notamment la première décision du médecin d’Experconsult reconnaissant que l’intéressé souffre d'une maladie grave et de longue durée, l'administration aurait dû s’inquiéter du changement radical dans la seconde décision prise par le même médecin d’Experconsult.
Face à ces éléments contradictoires, la décision prise par l’administration ne parait pas avoir été prise avec tout le sérieux et toute la minutie requise conformément aux principes généraux du droit administratif.
Par ailleurs, aucune procédure d’arbitrage n'est prévue en ce qui concerne la problématique des maladies graves et de longue durée.
Comme le souligne le requérant, il y a une inégalité de traitement avec un agent en congé maladie dite ordinaire qui dispose de voies de recours où il y a une série de garde-fous notamment avec la communication immédiate des conclusions du médecin lors de l’entrevue avec le travailleur. »
La secrétaire générale ne suit pas l’avis de la Chambre de recours et décide de fixer le traitement d’attente à 60% du traitement habituel du requérant.
Cette décision se justifie comme suit :
- « c’est à tort que la chambre de recours s’est déclarée compétente (…), étant entendu que l’objet véritable du recours vise la situation pécuniaire du membre du personnel et non une décision en matière de congé et de disponibilité et d’absences » ;
- le gouvernement wallon aurait respecté son devoir de procéder à un examen minutieux pour la raison qu’il a confié la mission de déterminer si un agent souffre d’une maladie grave et de longue durée à un service médical de contrôle ;
- il n’appartient pas à l’administration de se substituer à une appréciation médicale ;
- « il n’existe aucune inégalité flagrante » entre le membre du personnel qui peut recourir à la procédure d’arbitrage dans la procédure ordinaire et le membre du personnel qui est mis en disponibilité pour maladie grave et de longue durée. La seule raison invoquée étant que, dans la procédure ordinaire, la retenue du traitement peut être de 100%.
Nous avons demandé l’annulation de cette décision au Conseil d’Etat.
Le débat sur la recevabilité :
L’Auditorat et la Région wallonne contestent la compétence du Conseil d'État à connaître d'un recours introduit par un fonctionnaire contestant la décision de ne plus considérer sa maladie comme grave et de longue durée. Certes, cette décision a pour conséquence de réduire le montant de son traitement d'attente. Certes, cette décision résulte à l'évidence d’une compétence liée.
Mais, en l’espèce, l’objet de la demande de notre client n'est pas de se voir reconnaître un droit subjectif.
Le Conseil d'État rappelle tout d'abord qu’il n’est pas compétent pour connaître des recours en annulation dont l’objet porte sur un droit subjectif (droit individuel, opposable à un tiers et fondé sur une obligation légale précise). Le fait que l'administration ait une « compétence liée[1] » ne signifie pas nécessairement que la demande porte sur un droit subjectif.
En l’espèce, le fonctionnaire ne conteste pas une obligation précise de l'administration mais plutôt la procédure utilisée pour évaluer sa situation médicale et les conséquences de cette évaluation sur son traitement. Il conteste l’absence de possibilité d’obtenir une contre-expertise médicale qui aboutit à la décision de ne plus le considérer comme un agent pouvant bénéficier d’un traitement d’attente mensuel égal au montant de son dernier traitement d'activité.
Le Conseil d'État estime être compétent pour connaître de ce recours car l'objet du litige ne porte pas sur un droit subjectif (avoir 100% de son traitement) mais sur le respect des règles de procédure et la légalité de la décision administrative.
Il juge en effet que :
« La circonstance que l'autorité est obligée de faire application au requérant de l'article 429 du Code et non plus de l'article 431, et qu'à aucun moment du processus décisionnel, elle n'a dû prendre de décision liée à la gestion, mais a uniquement dû constater si les conditions réglementaires, telles qu'elle les interprète, étaient remplies, n'est pas de nature à exclure la compétence du Conseil d'État si l'obligation précitée ne se rattache pas à un droit subjectif à l'égard de l'agent concerné (voir Cass., 8 septembre 2016, C.11.0455.F et C.11.0457.F). S'il revient aux cours et tribunaux de connaître des recours relatifs aux droits subjectifs qu'il tire de son statut pécuniaire, il ne leur revient pas de placer d'office le requérant dans la situation administrative visée à l'article 431 en lieu et place de celle de l'article 429. Le requérant ne réclame pas le traitement qui lui est dû mais conteste en particulier la procédure (l'absence de possibilité d'obtenir une contre-expertise médicale) qui aboutit à la décision de la partie adverse de ne plus le considérer comme un agent pouvant bénéficier d'un traitement d'attente mensuel égal au montant de son dernier traitement d'activité en raison de la maladie grave et de longue durée dont il estime être encore affecté. »
En d’autres termes, le Conseil d'État considère que même si l'administration est tenue d'appliquer la loi et ne peut revenir sur un avis médical, notre client a le droit de contester la légalité de la procédure suivie et les conséquences de cette procédure sur sa situation.
Une décision insuffisamment motivée
Sur le fond, le requérant indiquait qu’en ne répondant pas au grief fondé sur son incompréhension face à deux avis médicaux du même médecin totalement contraires l’un à l’autre sans aucune justification, la partie adverse avait commis une erreur manifeste d’appréciation ou aurait dû motiver spécifiquement sa décision. Il rappelait encore que ne pouvoir se substituer à un avis médical ne fait pas obstacle à une obligation de motivation spécifique.
La Région wallonne ne répondait pas précisément au requérant en soutenant « qu’elle ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation quant à la reconnaissance d’une maladie grave ou de longue durée dont la détermination est confiée à un service de contrôle médical et, par conséquent, quant à la fixation du traitement d’attente ».
Le Conseil d’Etat juge comme suit :
« l’autorité administrative compétente [dans le cadre des articles 429 et 430 précités] pour en tirer les conclusions quant au traitement d’attente de l’agent ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation et ne peut donc commettre une erreur manifeste d’appréciation.
Dès lors toutefois que l’acte attaqué se fonde sur l’appréciation d’un autre service, celle-ci doit elle-même être motivée de manière suffisante et adéquate. La circonstance que cette appréciation est effectuée par un service médical n’exonère pas celui-ci de cette exigence de motivation.
(…) les avis du service médical ne permettent pas de connaître les raisons pour lesquelles ce service a considéré que l’affection dont souffre le requérant était une maladie grave et de longue durée au sens de l’article 431 du Code en avril 2020 et ne l’était plus en avril 2021. L’acte attaqué, qui se fonde sur cet avis d’avril 2021, est donc lui-même insuffisamment motivé. Il en résulte que le moyen est fondé en ce qu’il est pris de l’insuffisance des motifs. »
En conséquence, il appartenait à l’administration de mieux justifier sa décision, ou, à défaut, de solliciter un avis circonstancié du médecin expert sur lequel elle puisse se fonder, ou, à défaut encore, de faire droit à une demande de contre-expertise médicale.
Grégory Cludts, avocat
[1] « Plus la loi, les règlements ou les principes généraux de droit vont encadrer et limiter [l]e pouvoir d’appréciation [d’une autorité administrative] et plus la compétence de l’administration sera dite liée ; et moins elles le feront, et plus sa compétence sera dite discrétionnaire » (Patrick Goffaux, Dictionnaire de droit administratif, 3e éd., Bruxelles, Larcier, 2022, v° Compétence liée et compétence discrétionnaire, p. 212).
Disponibles ici :
Recevabilité : http://www.raadvst-consetat.be/arr.php?nr=257583&l=fr
